Revista sobre educación y liderazgo educativo DYLE Nº 1

DYLE Nº 1

La función social de inspección
Actualidad

La función social de la inspección de educación

Pedro J. Macho Aguillo

Inspector de Educación

La verdadera misión de la inspección de educación va más allá de su función legal y nominal. Y las consecuencias de sus actuaciones trascienden el ámbito educativo. El cumplimiento normativo no es un fin en sí mismo, sino que tiende a otro superior: la justicia social.

Aunque todavía puedan quedar algunos vestigios de la imagen de la Inspección de Educación como policía política de las autoridades de turno en su ámbito, y de vez en cuando parezcan aún resurgir ciertas tentaciones de estas por utilizar este cuerpo técnico de la administración como guardia pretoriana al servicio exclusivo de parte, lo cierto es que actualmente su papel ha evolucionado sustancialmente. Y sigue haciéndolo a la par que las necesidades educativas y los valores sociales.

Las tres funciones legalmente atribuidas la Inspección de Educación consisten básicamente en evaluar, controlar y asesorar sobre todos los procesos y a todos los agentes que intervienen en el espacio educativo. Y las tres se complementan e interactúan en un ciclo permanente de supervisión, colaboración y mejora con el fin superior y último de garantizar los derechos educativos del conjunto de la sociedad1. Es precisamente esto último lo que verdaderamente da sentido a su existencia, su única razón de ser. Por eso no se pueden obviar los componentes y, sobre todo, las consecuencias sociales de sus actuaciones.

Concepto de derecho

Pero el concepto de derecho presenta tantas y tan amplias acepciones que frecuentemente generan confusión. Existen los derechos individuales y los colectivos, de las personas y de los pueblos; los derechos humanos, de la infancia y la adolescencia, de las mujeres, de la ciudadanía, de las personas con discapacidad; los derechos lingüísticos, de las minorías étnicas, los derechos LGTBI, los de las personas migrantes; y los derechos universales, fundamentales, civiles, sociales, políticos, culturales o medioambientales. Existe también el derecho entendido globalmente como el conjunto de leyes y normas que rigen en un momento y en un lugar dados, el derecho moral como código colectivo de conducta, el derecho consuetudinario de las costumbres y tradiciones de un pueblo determinado. O el derecho en su sentido más extenso de justicia, que va más allá de los meros corpus legislativos y se mezcla en mayor o menor medida con uno o varios de los anteriores. Se trata, por tanto, de un concepto amplio y complejo que incluye cierto grado de relatividad y subjetividad, por lo que ha de ser siempre interpretado en conexión necesaria con los sujetos a quienes afecta y con el ámbito a que se refiere, con una realidad sociocultural y un tiempo concretos.

De esa consideración multifactorial devienen, por ejemplo, los derechos específicos y diferenciales de las comunidades con lenguas minoritarias con respecto a su entorno, o de los pueblos indígenas dentro de un estado, o de la minoría de edad entre el conjunto de la población, o de las personas con diversidad funcional o intelectual en el seno de la comunidad, o el derecho a la preservación de las especies y el medio ambiente para generaciones venideras. Y solo en base a su imprescindible contextualización en un tiempo y lugar concretos se entiende que, por ejemplo, determinados comportamientos sexuales e identidades de género no normativas pasaran a ser aceptables socialmente en occidente mucho antes de que decayesen las leyes que los condenaban; o la desobediencia civil ante algunas normas bien asentadas en origen pero luego crecientemente consideradas injustas como el servicio militar obligatorio, y que provocó finalmente su eliminación para adaptarse a las nuevas conciencias sociales; o que en las sociedades industriales nacieran, y se consolidaran luego legalmente, los derechos laborales y sindicales. Resulta evidente que durante esos períodos de cambio y transición, de evolución social en definitiva, conviven realidades y legislaciones discordantes, en ocasiones antagónicas entre sí y, sobre todo, con el entorno socio-histórico concreto en que se producen, que no pueden ser analizadas ni aplicadas sin atender específicamente a tales circunstancias de contexto. Y, por otro lado, la misma evolución legislativa, su necesaria y continua adaptación a las nuevas realidades sociales y políticas, se produce precisamente por su permanente cuestionamiento en función de estas por parte de distintos agentes.

Escenario social

Así pues, en un escenario social y educativo en constante cambio, la cuestión no radica ya, por tanto, en la aplicación de la ley en su sentido más literal, como si fuera un tótem inamovible e incuestionable bajo ninguna otra consideración, sino en la noción mucho más amplia de justicia en un escenario sociocultural y un tiempo determinados. Y es aquí donde surge el debate. Aunque todas sus actuaciones deban tener siempre como referente ineludible el marco legal vigente, las inspectoras e inspectores de educación no son letrados ni actúan como policías ni jueces, no constituyen ningún organismo represivo ni judicial dentro del ámbito educativo, por lo que tampoco les corresponde en absoluto la emisión de sentencias ni la imposición de penas en aplicación rigurosa y ciega de las normas, sino más bien el análisis multifactorial y poliédrico de los casos que se les plantean a la luz de las mismas, pero también y necesariamente en función del contexto concreto y diferencial y, sobre todo, de los superiores principios y valores jurídicos que puedan verse afectados. No se trata ya de que la Inspección de Educación impulse férreamente el cumplimiento preciso y fiel de la norma, sino de que sirva para proteger efectivamente los principios y valores fundamentales que las leyes declaran garantizar, más allá incluso de su estricta literalidad en consideración de la realidad concreta concurrente y de todos los factores personales, civiles y sociales que intervienen en ella. Es decir, para las inspectoras e inspectores de educación deben resultar mucho más relevantes los preámbulos, exposiciones de motivos y declaraciones de intenciones de las leyes que el articulado en que a continuación se desarrollan. Y esto constituye a la vez su gran valor y su gran reto.

En este sentido, decía Juan Luis Ibarra, presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el marco de una sesión de formación2 a inspectoras e inspectores de educación, que “el objetivo no es garantizar el cumplimiento absoluto o formal de la norma objeto de su supervisión, sino garantizar los bienes jurídicos superiores que esta pretende proteger. Es decir, su actuación no se dirige al mero respeto de la norma, sino a su efectividad real. Así, si en el caso de un juez su misión es asegurar el cumplimiento estricto de la ley, en el de un inspector de educación es garantizar los valores legalmente protegidos, es decir, sus fines, por lo que su enfoque es necesariamente más deontológico que jurídico. Y para ello puede y debe aplicar cierto margen de discrecionalidad al objeto de ajustar la ley a cada caso. Porque el posible ámbito de incertidumbre que ello pudiera provocar sería, entonces sí, resuelto en última instancia por un juez”.

De acuerdo con esto, los procedimientos establecidos para controlar y corregir el absentismo escolar en la educación obligatoria, por ejemplo, no suponen un fin en sí mismos, sino que sirven al bien superior de garantizar el derecho de la educación al conjunto de la población en esa edad y, en general, los derechos reconocidos a la infancia; o las normas y protocolos contra las agresiones y el acoso escolar no constituyen un régimen disciplinario como tal, sino una herramienta, entre otras varias y posibles, para garantizar el derecho fundamental de todas las personas a su integridad física y moral con especial protección de la minoría de edad; o la supervisión de los planes y programas de los centros docentes para abordar la diversidad no se limita a verificar el cumplimiento de sus meros requisitos legales y administrativos, sino que es un instrumento tendente a la materialización efectiva del derecho a la igualdad de oportunidades y la inclusión; o el derecho universal a la escolarización no puede verse obstaculizado en el caso de las niñas y niños migrantes por requisitos burocráticos o formales imposibles de cumplir como aportar documentos que no poseen ni pueden obtener.

No son, por tanto, los textos legales el suelo (¡ni mucho menos el techo!) de la función primordial de la Inspección de Educación, sino los derechos que los inspiran, en un sentido mucho más amplio, complejo y transversal. Aquellos pueden ser interpretables y matizables en función del contexto, del lugar, del momento, de las circunstancias, de las personas, de las necesidades del caso concreto, estos no. Es decir, las disposiciones normativas han de ser aplicadas con la flexibilidad necesaria a cada caso, pero los valores que protegen son absolutos.

En realidad, por eso mismo, el marco legal de referencia de inspectoras e inspectores resulta mucho más amplio y abarca muchos más ámbitos que el específicamente educativo: tratados internacionales, derechos fundamentales, protección de la infancia, código civil y minoría de edad, igualdad y no discriminación por motivos personales ni sociales, patria potestad y tutela, relaciones entre la ciudadanía y las administraciones públicas, discriminación y segregación, seguridad, confidencialidad, participación en la vida pública, democracia, responsabilidad, igualdad de trato y oportunidades, creencias e ideología, pluralidad, libertades públicas, cohesión social… Y por ello la función primordial de la Inspección de Educación tiene un componente mucho más extenso, plural y social que el meramente académico, pedagógico o educativo. Es más, el auténtico valor de la Inspección de Educación radica y es directamente proporcional a su contribución a la justicia social dentro del ámbito educativo.

Y es por ello también que la deontología se debe situar al mismo nivel, e incluso superior, que el de la propia legalidad in sensu stricto. Y no me refiero únicamente al código de conducta propio del ejercicio del cargo desde una perspectiva meramente colegial o profesional, sino muy especialmente a la ética en su más amplio sentido civil y social. Porque no se trata de mirar hacia dentro, a la mera corrección y moralidad de las actuaciones de las inspectoras e inspectores, sino hacia fuera, a su adecuación al mejor cumplimiento de las expectativas de justicia de la sociedad a la que sirven, a la plena satisfacción de los derechos educativos y sociales de la comunidad, a la consecución efectiva en su ámbito de actuación de los valores supremos de las democracias plenas. Aunque se trate de un servicio técnico, no puede pretenderse reducirlo a una profesión tecnocrática, porque entonces pierde su verdadera esencia y, con ello, toda su utilidad social. Y a menudo, desgraciadamente, cada vez con mayor insistencia, la excesiva protocolización y burocratización del trabajo de la Inspección de Educación ahonda en lo primero en flagrante detrimento de lo segundo.

Al igual que en el resto de las instituciones administrativas, en el marco de las relaciones entre los poderes públicos y la ciudadanía se ha ido extendiendo la figura del ombudsman3 bajo diversas figuras y denominaciones según los ámbitos y países. Más allá de las funciones muy específicas que la división de poderes confiere a fiscales, jueces y magistrados, esta figura se instituye básicamente en garante de lo que se viene argumentando: no se trata ya de sancionar el efectivo cumplimiento de las leyes tal como quedan redactadas, sino de priorizar precisamente esos valores superiores que las inspiran y que pretenden garantizar al conjunto de la sociedad. De hecho, en su versión francesa se denomina “Defensor de los derechos“ (Défenseur des droits), y en Aragón, donde algunos sitúan su origen en el siglo XII, simplemente “Justicia”. El defensor del pueblo, de los menores, de los consumidores, del estudiante o del paciente, los observatorios de igualdad de género, de convivencia, de la tercera edad, de las migraciones, de víctimas de delitos o contra la homofobia, así como otros organismos de vigilancia similares para el buen uso y fin de los medios de comunicación, el transporte público, la salud medioambiental, la calidad alimentaria… todas esas figuras y organismos cumplen en realidad con esa misión prioritaria de velar por el efectivo cumplimiento de los objetivos últimos que persigue el ordenamiento jurídico, de los principios y valores a que este sirve. Y es en ese mismo nivel en el que debe situarse la Inspección de Educación para el ámbito educativo: un órgano público, estable, profesional y autónomo para la vigilancia de la consecución efectiva de los fines de la educación, siempre y necesariamente con proyección social, modulada de acuerdo a la realidad del contexto concreto más que a disposiciones genéricas, que vele más por el cumplimiento real del espíritu de las leyes que de su letra, y que mire más a la comunidad que a las cambiantes directrices políticas de turno.

Y ello requiere necesaria e ineludiblemente reivindicar, una vez más, la independencia de la Inspección de Educación con respecto a los poderes políticos de los que en cada caso pueda depender orgánica o funcionalmente, su absoluta libertad de criterio y acción, su total autonomía. Porque el planteamiento que aquí se defiende puede conllevar en ocasiones la necesidad, la obligación deontológica y legal (al menos en base a la interpretación aquí argumentada) de oponerse a ciertas decisiones administrativas. Si la legislación actual otorga a la Inspección de Educación la función de supervisar el funcionamiento de todos los elementos que integran el sistema educativo y de velar por el cumplimiento y la aplicación efectiva de los principios y valores de la ley4, eso ha de incluir necesariamente al entramado administrativo que lo gestiona, sus órganos y servicios. Esto es, la función inspectora, la supervisión ha de extenderse también a la propia administración educativa, a su funcionamiento y a las posibles consecuencias del mismo en base a los términos señalados.

La Inspección de Educación debería tener la potestad, la obligación de informar, por ejemplo, sobre las posibles consecuencias de algunas decisiones de planificación educativa que puedan generar en la práctica situaciones de discriminación o segregación educativa o social; o llamar la atención cuando constate que la dotación de medios humanos y materiales de un centro resulta insuficiente para atender adecuadamente las necesidades específicas de su población escolar; o plantear que la cualificación del profesorado de un centro o la organización de la oferta educativa en una zona no garantiza debidamente los derechos lingüísticos de su comunidad; o poner en evidencia que la ejecución de determinadas políticas educativas o ciertas prácticas en algunos centros provocan vulneración de derechos educativos y sociales: cobros ilegales, segregación por sexo, selección del alumnado, control ideológico del profesorado, imposición de creencias… Y, en general, debería priorizar sus actuaciones para detectar y corregir cualquier actuación de cualquier agente educativo que pudiera suponer detrimento de los principios, valores y fines tanto educativos como civiles y sociales en su ámbito de actuación. Porque si aceptamos, como no puede ser de otra manera, que la educación constituye uno de los más importantes derechos sociales, y el que facilita el acceso a casi todos los demás, entonces la función de la Inspección de Educación ha de ser también eminentemente social.

 

NOTAS

1 Pedro J. Macho Aguillo: “Inspección Educativa: un modelo para el siglo XXI”. OGE (Organización y Gestión Educativa). Número LXXXI. Año VII, Nº 1 (enero-febrero 2010). Página 8. Wolters Kluwer España.

2 Jornadas dentro del Plan de Formación Permanente de la Inspección de Educación del País Vasco. Bilbao, 8 de mayo de 2011.

3 A pesar del extranjerismo de origen sueco, no obstante, desde una perspectiva de género imprescindible en nuestra sociedad actual, habría que buscar un término más inclusivo, especialmente en consideración de que la presencia femenina en todos los ámbitos educativos, incluida la Inspección de Educación, resulta notablemente superior a la masculina.

4 Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes. Artículo 36: Funciones de la inspección educativa. Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE). Artículo 151: Funciones de la Inspección de Educación.

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